一、我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的必要性與可行性

(一)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的必要性

首先，應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下積極應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的自主行動(dòng)目標(biāo)的必然要求。氣候變化問(wèn)題既是環(huán)境問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，但歸根到底是發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，為應(yīng)對(duì)氣候變化而制定氣候變化專(zhuān)門(mén)立法是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要表現(xiàn)。習(xí)近平同志曾明確指出，應(yīng)對(duì)氣候變化是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是負(fù)責(zé)任大國(guó)應(yīng)盡的國(guó)際義務(wù)。2015年6月，中國(guó)向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處提交了《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》文件，明確了中國(guó)為實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第2條所規(guī)定目標(biāo)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)。這表明我國(guó)開(kāi)始更加主動(dòng)地應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)低碳發(fā)展，并積極尋找和把握低碳發(fā)展的先機(jī)。英國(guó)等一些國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上非?；钴S和積極，是因?yàn)橄蚴澜绺鲊?guó)推銷(xiāo)其低碳技術(shù)(如碳捕集與封存，即CCS)是其重要目的之一。

其次，制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)方略，理順在應(yīng)對(duì)變化領(lǐng)域法律與規(guī)劃等政策的關(guān)系，將我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)低碳發(fā)展的政策上升為法律位階的要求。在應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展方面，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了大量政策性文件和部門(mén)規(guī)章，這些文件在應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，如全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》與《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等。但是，這些政策性文件和部門(mén)規(guī)章也存在諸多問(wèn)題。第一，這些政策性法律文件和部門(mén)規(guī)章缺乏明確的法律依據(jù)。雖然2009年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，但是，該項(xiàng)決議的主要目的是向國(guó)際社會(huì)表明中國(guó)政府應(yīng)對(duì)氣候變化的積極態(tài)度，因而其內(nèi)容十分宏觀，并不能夠成為國(guó)務(wù)院各部門(mén)出臺(tái)各項(xiàng)設(shè)定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)章的直接法律依據(jù)。我們認(rèn)為，應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法是針對(duì)特定時(shí)間(如“十三五”“十四五”期間)、特定領(lǐng)域(減緩或者適應(yīng)領(lǐng)域)、特定行業(yè)(工業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)、建筑業(yè)等)制定具體政策性文件的法律依據(jù)，而部門(mén)規(guī)章政策性法規(guī)則僅是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法規(guī)定的法律目的、任務(wù)或者目標(biāo)的重要手段。第二，國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)的大量政策性文件和部門(mén)規(guī)章缺乏穩(wěn)定性和強(qiáng)制實(shí)施保障等法律所具有的特征?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》只是針對(duì)“十二五”期間的應(yīng)對(duì)氣候變化工作提出要求，這些政策性文件對(duì)于“十二五”之后“十三五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)間跨度的低碳發(fā)展缺乏約束力。因此，現(xiàn)有的政策性文件在很大程度上無(wú)法為低碳投資者提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資預(yù)期，而這正是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域低碳投資所必需。

再次，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境、能源和資源立法不直接以控制溫室氣體排放為目的，因而不能充分有效地應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)低碳發(fā)展。在我國(guó)，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《森林法》等法律，雖然可以在一定程度上間接地起到控制溫室氣體排放、推動(dòng)低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化的作用，但是也存在諸多不足：一是土地利用、土地利用變化及森林(Land Use，Land Use Change，and Forestry，LULUCF)領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域的溫室氣體排放不能得到很好的解決；二是低碳技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣不能得到有力地促進(jìn)，尤其是不能充分表明國(guó)家在推動(dòng)發(fā)展低碳技術(shù)方面的態(tài)度；三是即便能夠在上述領(lǐng)域控制溫室氣體排放，也會(huì)導(dǎo)致氣候變化應(yīng)對(duì)法律制度的碎片化，從而缺乏系統(tǒng)性；四是應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展的法律手段是多元的，不僅可以使用以溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)為代表的命令與控制型法律手段，也可采取諸如碳稅、碳排放交易制度的基于市場(chǎng)型法律手段，還可以采用政府與社會(huì)資本合作(Public and Private Partnership，PPP)的軟法規(guī)制措施。但是，在我國(guó)的現(xiàn)有法律框架中，這些法律制度要么缺乏上位法依據(jù)，要么完全缺乏法律依據(jù)。因此，我國(guó)急需要制定氣候變化專(zhuān)門(mén)立法對(duì)這些方面加以規(guī)定。

(二)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的可行性

制定應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)立法，不僅具有必要性，也具有可行性：

第一，現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化的大量的政策和規(guī)章為制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法奠定了基礎(chǔ)。在“十二五”期間，我國(guó)先后制定了大量的應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展方面的政策性文件，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作目標(biāo)、指導(dǎo)思想、基本立場(chǎng)等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。就綜合性政策文件而言，我國(guó)先后制定了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020)》。另外，我國(guó)政府以應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展為導(dǎo)向，不斷修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。就特定領(lǐng)域而言，我國(guó)先后制定了《工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2012-2020)》《國(guó)家能源發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020)》《“十二五”國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化科技發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》以及《國(guó)家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》等。在具體制度方面，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)先后制定了《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等規(guī)章，從而建立了低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)制度，企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告制度，應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)制度，碳排放交易制度等。這些應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與規(guī)章為我國(guó)進(jìn)行應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法奠定了政策基礎(chǔ)。

第二，低碳省市試點(diǎn)工作和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)為制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)分別于2010年7月19日和2012年11月26日發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于開(kāi)展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》。以這兩個(gè)通知為依據(jù)，國(guó)家先后在超過(guò)40個(gè)城市和省區(qū)開(kāi)展了低碳試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)，在第一批“五省八市”中，深圳市率先提出在2017-2020年期間達(dá)到碳排放峰值；第二批29個(gè)試點(diǎn)省市均明確提出碳排放峰值目標(biāo)或總量控制目標(biāo)，北京、鎮(zhèn)江等城市還對(duì)開(kāi)展新建項(xiàng)目碳評(píng)估制度進(jìn)行了探索。在碳排放交易方面，自2011年10月29日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)辦公廳發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》后，北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市先后開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。這些省市在確定碳排放權(quán)交易的總量控制目標(biāo)和覆蓋范圍，建立溫室氣體監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查(MRV)制度，分配排放配額，建立交易系統(tǒng)和規(guī)則，開(kāi)發(fā)注冊(cè)登記系統(tǒng)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，建立市場(chǎng)監(jiān)管體系，進(jìn)行人員培訓(xùn)和能力建設(shè)方面，初步形成了全面完整的碳排放交易試點(diǎn)制度框架。低碳省市試點(diǎn)工作的開(kāi)展和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)各省市的先試先行，無(wú)疑為全國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)立法提供了非常有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第三，各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)立法為我國(guó)制定該種立法提供了有益的參考。自1997年《京都議定書(shū)》簽署以來(lái)，世界上越來(lái)越多的國(guó)家或者地區(qū)開(kāi)始制定應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)立法，其中包括日本1998年的《全球氣候變暖推進(jìn)法》、新西蘭2002年的《應(yīng)對(duì)氣候變化響應(yīng)法》、英國(guó)2008年的《氣候變化法》、菲律賓2009年的《氣候變化法》、韓國(guó)2011年的《低碳綠色增長(zhǎng)基本法》、墨西哥2012年的《氣候變化一般法》等。另外，自2014年以來(lái)，法國(guó)制定了《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》，芬蘭制定了“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也制定了“溫室氣體減量及管理法”。這些國(guó)家或者地區(qū)的應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法經(jīng)驗(yàn)表明：制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法不僅是必要的，也是可行的，更符合國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的趨勢(shì)。氣候變化專(zhuān)門(mén)立法通過(guò)對(duì)國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)、政策、理念、原則、制度等的全方位的規(guī)定，不僅為氣候變化應(yīng)對(duì)主管部門(mén)對(duì)碳排放進(jìn)行監(jiān)管提供法律依據(jù)，而且可以有力地促進(jìn)全社會(huì)的低碳發(fā)展，在積極應(yīng)對(duì)氣候變化的過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

二、我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的立法模式

(一)各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的立法模式與特點(diǎn)

世界各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法的立法模式，大致包括下列類(lèi)型：綜合性立法與分散性立法模式，其中綜合性立法模式又可以區(qū)分為政策性立法模式和規(guī)制性立法模式。所謂綜合性立法，是指在該應(yīng)對(duì)氣候變化立法中，不僅包括直接控制溫室氣體排放的減緩氣候變化的法律規(guī)定，也包括適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定，還包括有關(guān)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高能源效率的法律規(guī)定。如美國(guó)2009年的《清潔能源與安全法案》。所謂分散性立法，是指在多部法律中分別規(guī)定減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率等的法律規(guī)定。如歐盟依據(jù)其“2020年能源與氣候變化一攬子立法計(jì)劃”而分別制定的關(guān)于促進(jìn)可再生能源利用的指令、關(guān)于建立歐盟碳排放交易體系(EU ETS)的指令、關(guān)于控制EU ETS監(jiān)管范圍之外的排放源溫室氣體排放的共同努力決定(Effort Sharing Decision)以及關(guān)于提高能源效率的指令等。再如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2014年制定的“溫室氣體減量及管理法”也僅規(guī)定了減緩氣候變化領(lǐng)域的內(nèi)容，而適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域則主要通過(guò)2012年制定的《氣候變化調(diào)適政策綱領(lǐng)》進(jìn)行規(guī)定。政策型立法的特點(diǎn)是不規(guī)定減排目標(biāo)，沒(méi)有硬性或者強(qiáng)制性的溫室氣體排放控制措施，包括不直接設(shè)定減排義務(wù)的措施(如用于認(rèn)證的碳排放標(biāo)準(zhǔn)制度)以及潛在地能夠影響被規(guī)制主體溫室氣體排放行為的措施(如溫室氣體排放報(bào)告制度)。菲律賓2009年的《氣候變化法》就是政策型立法的典型代表。該種立法可以發(fā)揮的作用更多是宣示意義上的，即通過(guò)將氣候變化融入到國(guó)家的政策、規(guī)劃中去，引導(dǎo)企業(yè)、公民等主體行為方式的轉(zhuǎn)變。規(guī)制型立法則既規(guī)定強(qiáng)制性減排目標(biāo)，也規(guī)定強(qiáng)制性減排措施，還規(guī)定相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。英國(guó)2008年《氣候變化法》就是規(guī)制型立法的典型代表。

當(dāng)然，深入分析世界上現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化立法，也可以明顯地看到下列特點(diǎn)：第一，上述關(guān)于綜合性立法模式和分散性立法模式以及政策性立法模式與規(guī)制性立法模式的分類(lèi)具有相對(duì)性。綜合性立法模式并非一定要將應(yīng)對(duì)氣候變化的所有領(lǐng)域(包括直接與氣候變化相關(guān)的減緩和適應(yīng)兩個(gè)領(lǐng)域與能源領(lǐng)域)納入其中進(jìn)行規(guī)定，也并不意味著對(duì)上述這些領(lǐng)域的規(guī)定必然是均衡的。即便被認(rèn)為是綜合性立法典型模式的美國(guó)2009年的《清潔能源與安全法案》，對(duì)適應(yīng)氣候變化部分的法律規(guī)定也非常有限。英國(guó)2008年的《氣候變化法》亦是如此。第二，規(guī)制性立法并非意味著完全沒(méi)有政策性法律規(guī)定的內(nèi)容。英國(guó)2008年《氣候變化法》關(guān)于適應(yīng)氣候變化的法律規(guī)定就屬于政策性和程序性的，芬蘭2014年的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”也缺乏對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化方面的具體措施的實(shí)體性要求。

(二)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的模式選擇

考慮到2013年聯(lián)合國(guó)華沙氣候變化峰會(huì)要求《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》各成員國(guó)在2015年巴黎會(huì)議締約方會(huì)議之前向該公約秘書(shū)處提交“預(yù)期的國(guó)家自主貢獻(xiàn)”方案，從而明確規(guī)定本國(guó)的減排目標(biāo)、減排措施等內(nèi)容，我們認(rèn)為，菲律賓2009年的《氣候變化法》這種純政策性立法模式不符合應(yīng)對(duì)氣候變化立法的世界趨勢(shì)。

在摒棄了純政策性立法模式的情形下，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法選擇哪種立法模式更為合適呢？我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的最優(yōu)選擇應(yīng)當(dāng)是制定包括減緩和適應(yīng)這兩個(gè)領(lǐng)域，并對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化工作的目標(biāo)、原則、管理體制，減緩與適應(yīng)的主要法律制度、激勵(lì)機(jī)制和措施，國(guó)際合作等進(jìn)行全面規(guī)定的綜合性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，以便為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作提供全面的法律框架和法律依據(jù)。考慮到我國(guó)已經(jīng)制定了《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》，而能源法律制度更多地具有產(chǎn)業(yè)法的特征，因此，我們認(rèn)為在制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快制定“能源法”，并將之作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，統(tǒng)領(lǐng)化石能源行業(yè)，可再生能源行業(yè)，能源技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用以及能源效率方面的法律制度，并將控制溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展作為“能源法”的立法目的之一。“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)同時(shí)對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化作出相應(yīng)的法律規(guī)定，主要是基于下列考慮：一是減緩與適應(yīng)并重已經(jīng)成為我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域所堅(jiān)持的基本原則；二是無(wú)論減緩還是適應(yīng)氣候變化，都離不開(kāi)政府公共財(cái)政的投入。在政府財(cái)政預(yù)算有限的情況下，必須實(shí)現(xiàn)減緩和適應(yīng)氣候變化投資收益的最大化；三是減緩氣候變化措施的實(shí)施，必須要統(tǒng)籌考慮其對(duì)適應(yīng)氣候變化的影響，反之亦然。也就是說(shuō)，單靠減緩或者適應(yīng)氣候變化，都不足以應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的影響。在具體法律規(guī)定方面，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)采取“管制 促進(jìn)性規(guī)定”相結(jié)合的方式。

目前，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”雖然沒(méi)有進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)正式的立法計(jì)劃，但已進(jìn)入立法論證與研究起草階段，而且該法也是國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)作為應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)力推的立法之一。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案的通知》(國(guó)辦發(fā)[2014]23號(hào))也明確提出要“推動(dòng)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化立法”的工作。但是，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到制定同時(shí)包含減緩和適應(yīng)領(lǐng)域的綜合性“應(yīng)對(duì)氣候變化法”存在難度。第一，涉及領(lǐng)域廣泛，部門(mén)龐雜，利益關(guān)系繁復(fù)，尤其是適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域更是如此。適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的涉及面廣，并涉及諸多政府機(jī)關(guān)職能的協(xié)調(diào)和對(duì)接。第二，相對(duì)于減緩氣候變化領(lǐng)域而言，無(wú)論是對(duì)適應(yīng)氣候變化立法的理論研究，還是對(duì)適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不夠深入和成熟。這主要是因?yàn)樽?997年《京都議定書(shū)》締結(jié)以來(lái)，國(guó)際氣候變化談判由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，這些發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展看做是尋找新的發(fā)展機(jī)遇和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要依托，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)減緩氣候變化的重視程度始終高于適應(yīng)氣候變化。第三，2015年12月，在法國(guó)巴黎召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)達(dá)成了2020年后應(yīng)對(duì)氣候變化的《巴黎協(xié)議》，更加明確了需要建立減緩與適應(yīng)并重的氣候法律制度。但是，要在一部法律中充分規(guī)定減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)、能力建設(shè)等制度及其相互關(guān)系則存在較大難度。

在制定“氣候變化法”存在較大難度的情況下，可以考慮次優(yōu)選擇，即在減緩和適應(yīng)領(lǐng)域分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”。其中，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”的立法重點(diǎn)和規(guī)范對(duì)象主要是溫室氣體減排活動(dòng)，即主要就應(yīng)對(duì)氣候變化中的減緩活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，而不涉及或者較少涉及適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的問(wèn)題。同時(shí)，在“低碳發(fā)展促進(jìn)法”之外，再另行制定針對(duì)適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的“適應(yīng)氣候變化法”。與“氣候變化應(yīng)對(duì)法”相比，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”在所需要建構(gòu)的管理體制方面減少了低碳發(fā)展主管部門(mén)和眾多與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的自然資源主管部門(mén)的潛在沖突；在具體內(nèi)容上減少了和與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《農(nóng)業(yè)法》《種子法》等現(xiàn)有立法進(jìn)行協(xié)調(diào)從而避免重疊規(guī)定的問(wèn)題。就立法動(dòng)機(jī)而言，制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”更多的是政府在氣候變化背景下順應(yīng)時(shí)代潮流主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展，而非制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”來(lái)履行該國(guó)或者地區(qū)的溫室氣體減排義務(wù)。所以，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”在可能涉及的國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律關(guān)系中減少了對(duì)國(guó)際溫室氣體減排責(zé)任分擔(dān)及與之相關(guān)協(xié)議的依賴(lài)程度。當(dāng)然，這并沒(méi)有削弱“低碳發(fā)展促進(jìn)法”作為一部應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的本質(zhì)。2015年6月，中國(guó)向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處提交的中國(guó)國(guó)家自主文獻(xiàn)文件表明：在2030年以前，作為發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展仍是我國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，不會(huì)像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣進(jìn)行溫室氣體的強(qiáng)制性絕對(duì)量化減排。在這種背景下，“低碳發(fā)展促進(jìn)法”作為一部“促進(jìn)型立法”，更強(qiáng)調(diào)立法保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，將大量采用諸如減免稅、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購(gòu)等使所涉及主體盡快從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式中受惠的相關(guān)法律制度。這些制度顯然更容易為涉及溫室氣體減排活動(dòng)的市場(chǎng)主體所接受，可能會(huì)使立法更易于獲得通過(guò)，因而也就能夠更快地發(fā)揮實(shí)際作用。在制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”之外，再另行制定“適應(yīng)氣候變化法”，可以避免發(fā)生制定綜合性“應(yīng)對(duì)氣候變化法”過(guò)程中因?yàn)樯婕邦I(lǐng)域多、范圍廣、立法難度較大而導(dǎo)致的應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法久拖不決的問(wèn)題。另外，也可以強(qiáng)化對(duì)適應(yīng)領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)氣候變化立法的重視程度。分析世界上現(xiàn)行的應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在對(duì)適應(yīng)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化立法不夠重視的問(wèn)題?？紤]到我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家并不承擔(dān)溫室氣體絕對(duì)量化減排的國(guó)際義務(wù)，減緩氣候變化的成效可能需要若干代人才能享受，而適應(yīng)氣候變化的收效則近在眼前，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)適應(yīng)氣候變化立法的研究，在選擇分別立法模式時(shí)應(yīng)當(dāng)盡快制定“適應(yīng)氣候變化法”。

如果不能盡快出臺(tái)“應(yīng)對(duì)氣候變化法”或者“低碳發(fā)展促進(jìn)法”，那么建議盡快制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”，這是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法的最后選擇?？v觀國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，在眾多應(yīng)對(duì)氣候變化的具體法律制度中，公眾對(duì)碳排放權(quán)交易制度的認(rèn)可程度較高，可資借鑒的國(guó)內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。從2011年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東及深圳等7個(gè)省市開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)確認(rèn)了將碳排放權(quán)交易制度作為未來(lái)發(fā)展方向，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)也明確表示，將會(huì)在試點(diǎn)省市所取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。顯然，無(wú)論是地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)還是全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立，都需要國(guó)家立法為其提供穩(wěn)定的法律保障。相對(duì)于制定綜合性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”或者分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”而言，出臺(tái)一部“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”所涉及的法律關(guān)系最為簡(jiǎn)單，而碳排放權(quán)交易在溫室氣體排放控制方面無(wú)疑又具有直接的針對(duì)性。因而，在“應(yīng)對(duì)氣候變化法”“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”均無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)的情況下，我國(guó)有必要通過(guò)制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”對(duì)碳排放權(quán)交易制定進(jìn)行單獨(dú)立法，使相關(guān)主體的溫室氣體減排活動(dòng)盡快步入法制軌道。日前，由發(fā)改委起草的《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例(草案)》正處于立法前的聽(tīng)證階段，此法出臺(tái)指日可待。

從制定綜合性的“氣候變化應(yīng)對(duì)法”到分別制定“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”，再到制定“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”，是一個(gè)對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)系覆蓋面從大到小、從難到易的序列。這樣區(qū)分并非在氣候變化應(yīng)對(duì)的立法過(guò)程中采用一種機(jī)會(huì)主義的立場(chǎng)。顯然，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”可以包含“低碳發(fā)展促進(jìn)法”“適應(yīng)氣候變化法”和“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”的內(nèi)容，但采取“低碳發(fā)展促進(jìn)法”和“適應(yīng)氣候變化法”分別立法的方式，則割裂了減緩和適應(yīng)氣候變化的內(nèi)在聯(lián)系，而“碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”則更是僅能控制部分溫室氣體排放行為，很難談得上全面控制溫室氣體排放，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的低碳發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，為了使應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)門(mén)立法兌現(xiàn)其價(jià)值，各制度措施得以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的全面覆蓋和有機(jī)協(xié)調(diào)，“氣候變化應(yīng)對(duì)法”是理所當(dāng)然的最優(yōu)選擇。

三、“應(yīng)對(duì)氣候變化法”在氣候變化法律體系中的定位及與其他相關(guān)法律的關(guān)系

(一)《氣候變化應(yīng)對(duì)法》在氣候變化法律體系中的定位

有學(xué)者曾指出，在應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí)代，“低碳經(jīng)濟(jì)”是“人類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新變革”。①我們認(rèn)為，對(duì)于這種變革的理解，應(yīng)該站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度，對(duì)其進(jìn)行全方位解讀：低碳發(fā)展不僅要求生產(chǎn)領(lǐng)域的低碳發(fā)展，也要求消費(fèi)領(lǐng)域的低碳發(fā)展，低碳發(fā)展要求企業(yè)和社會(huì)公眾都要具備和踐行低碳生產(chǎn)和消費(fèi)的社會(huì)意識(shí)。就廣度而言，低碳發(fā)展要求人類(lèi)社會(huì)所從事的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以低碳為原則進(jìn)行。就深度而言，低碳發(fā)展要求社會(huì)公眾將低碳意識(shí)內(nèi)化為自身的道德規(guī)范。

就法律體系而言，應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展意味著我們?cè)谥贫ňC合性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行法律體系進(jìn)行以低碳為導(dǎo)向的重塑，對(duì)任何影響或者阻礙低碳發(fā)展的現(xiàn)有法律進(jìn)行修改。與其說(shuō)單靠“應(yīng)對(duì)氣候變化法”本身就足以應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展，毋寧說(shuō)“應(yīng)對(duì)氣候變化法”對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的法律體系提出低碳發(fā)展的要求，即“應(yīng)對(duì)氣候變化法”之應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展的立法目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)其他法律的支持。所以說(shuō)，作為專(zhuān)門(mén)立法的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”同其他與氣候變化有關(guān)的法律的關(guān)系更多的是“綱”和“目”的關(guān)系。這尤其表現(xiàn)為“應(yīng)對(duì)氣候變化法”立法目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)環(huán)境法(尤其是大氣污染防治法、濕地法和森林法等)、能源法、財(cái)稅金融法、自然資源法、城市規(guī)劃法、防災(zāi)減災(zāi)法的支持。也就是說(shuō)，由于這些法律與“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，無(wú)論“應(yīng)對(duì)氣候變化法”是否直接規(guī)定能源法、濕地和森林等領(lǐng)域增加碳匯的生態(tài)服務(wù)法的相關(guān)內(nèi)容，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”立法目的的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)上述領(lǐng)域法律的配合和協(xié)調(diào)。所以，制定專(zhuān)門(mén)的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”必須要統(tǒng)籌考慮環(huán)境、能源和氣候變化領(lǐng)域的各項(xiàng)立法。

因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“氣候變化應(yīng)對(duì)法”定位于應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性的法律，并且統(tǒng)領(lǐng)《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》等法律中與應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。作為氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，“氣候變化應(yīng)對(duì)法”應(yīng)當(dāng)對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)的目標(biāo)、基本原則、管理部門(mén)及其職責(zé)，減緩氣候變化，適應(yīng)氣候變化，國(guó)家對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)措施的激勵(lì)，氣候變化的國(guó)際合作等內(nèi)容作出系統(tǒng)的、全面的和整體的規(guī)定。但是，在涉及可再生能源的發(fā)展、節(jié)約能源和提高能效、企業(yè)的清潔生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展、植樹(shù)造林、減少砍伐等具體方面，則主要由《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》等加以規(guī)定。對(duì)于應(yīng)當(dāng)由《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》等法律加以規(guī)定，而上述這些法律又沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，“氣候變化應(yīng)對(duì)法”應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺和填補(bǔ)空白。如此規(guī)定，一是避免重疊重復(fù)，二是減少遺漏，三是可以增強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)的整體性。

從部門(mén)法角度而言，我們認(rèn)為“應(yīng)對(duì)氣候變化法”兼具有經(jīng)濟(jì)法和環(huán)境法的部門(mén)法特征。就“應(yīng)對(duì)氣候變化法”作為經(jīng)濟(jì)法的組成部分而言，是因?yàn)?ldquo;應(yīng)對(duì)氣候變化法”之低碳發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然意味著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即運(yùn)用財(cái)稅金融等手段對(duì)高碳產(chǎn)業(yè)、高碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、高碳技術(shù)研發(fā)、高碳消費(fèi)行為進(jìn)行監(jiān)控和規(guī)范，對(duì)低碳行業(yè)、低碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，低碳消費(fèi)行為進(jìn)行鼓勵(lì)和促進(jìn)。就此而言，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”所解決的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上屬于結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，所以準(zhǔn)確地說(shuō)，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)屬于宏觀調(diào)控法的重要內(nèi)容。就其作為環(huán)境法的組成部分而言，國(guó)內(nèi)層面的“應(yīng)對(duì)氣候變化立法”屬于各國(guó)為履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書(shū)等所規(guī)定的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際義務(wù)的結(jié)果。換句話說(shuō)，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》等其他國(guó)際環(huán)境公約一樣都屬于全球環(huán)境治理方面的國(guó)際公約，氣候變化問(wèn)題顯然屬于環(huán)境問(wèn)題。國(guó)內(nèi)法層面的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”與旨在解決其他環(huán)境問(wèn)題(如水污染、固體廢棄物污染等)的法律一樣也應(yīng)當(dāng)都屬于環(huán)境法律體系的組成部分。

(二)與《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的關(guān)系

2014年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂。立法機(jī)關(guān)在對(duì)該法進(jìn)行修訂的過(guò)程中顯然對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展等問(wèn)題給予了考慮。這可以清晰地在《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第6條即“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”的規(guī)定得到印證。然而，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)似乎又對(duì)當(dāng)下和將來(lái)的應(yīng)對(duì)氣候變化及其立法缺乏充分考慮。因?yàn)榭v觀該法的全部法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，該法僅僅對(duì)“公民”提出了“低碳”生活的要求。盡管公民低碳消費(fèi)是應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展所不可或缺的，但是毫無(wú)疑問(wèn)，企業(yè)的低碳生產(chǎn)才應(yīng)當(dāng)是減緩氣候變化立法的重點(diǎn)所在。另外，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在多大程度上對(duì)適應(yīng)氣候變化進(jìn)行了考慮，也非常讓人懷疑。所以，盡管學(xué)者普遍認(rèn)為我國(guó)需要一部作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，但是顯然《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)與環(huán)境基本法的地位還有很大距離?；蛟S正是基于此，全國(guó)人大常委會(huì)將2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》定位為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。

如果我們把“應(yīng)對(duì)氣候變化法”作為環(huán)境法律體系的組成部分，而《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)又屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，那么，就不難得出下列結(jié)論：第一，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)與將要制定的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)為“一般法”與“特別法”的關(guān)系；第二，除非“應(yīng)對(duì)氣候變化法”另行規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的基本原則和基本法律制度等具體法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于“應(yīng)對(duì)氣候變化法”。所以，在制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”時(shí)，就應(yīng)當(dāng)妥善處理該法與《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的關(guān)系。這就意味著，對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化方面的各項(xiàng)活動(dòng)，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)也是其適用的重要法律依據(jù)。但是，由于《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在修訂過(guò)程中并未充分考慮其對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的適用問(wèn)題，所以《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在多大程度上能夠適用于氣候變化問(wèn)題也非常值得思考。盡管如此，我們認(rèn)為，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的授權(quán)制定具體的環(huán)境法律制度時(shí)，如在進(jìn)行“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的立法及相應(yīng)的法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意實(shí)現(xiàn)兩者之間的對(duì)接和協(xié)調(diào)，尤其是在以企業(yè)為規(guī)范對(duì)象時(shí)，應(yīng)特別要考慮企業(yè)的守法成本和守法難度。

(三)與《大氣污染防治法》的關(guān)系

目前，我國(guó)《大氣污染防治法》正在進(jìn)行修訂，由于、全氟碳化物、黑碳等溫室氣體(溫室效應(yīng)物質(zhì))也屬于大氣污染物，再加上由于化石能源利用導(dǎo)致大氣污染與氣候變化問(wèn)題在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或者進(jìn)行具體法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意氣候變化問(wèn)題和大氣污染問(wèn)題的協(xié)同治理。為此，也有學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)將溫室氣體視為大氣污染物的做法，借《大氣污染防治法》修訂之機(jī)將溫室氣體排放行為納入《大氣污染防治法》進(jìn)行規(guī)制。這樣就避免了單獨(dú)立法的麻煩，也減少了部門(mén)間的沖突。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這種主張有其合理的方面，也不失為一種可能的立法選擇。

但是，也應(yīng)當(dāng)看到：第一，美國(guó)聯(lián)邦層面將等溫室氣體視為大氣污染物并將其排放納入《清潔空氣法》規(guī)范之下的做法是無(wú)法制定專(zhuān)門(mén)的應(yīng)對(duì)氣候變化法的無(wú)奈之舉；第二，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾經(jīng)將等溫室氣體視為大氣污染物，并依據(jù)大氣污染排放申報(bào)制度進(jìn)行溫室氣體排放申報(bào)，但是目前臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)溫室氣體排放控制行為的《溫室氣體減量及管理法》。從理論上分析，將溫室氣體視為大氣污染物并通過(guò)大氣污染防治法對(duì)其排放進(jìn)行規(guī)制的方式可能存在下列問(wèn)題：第一，對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物排放的規(guī)制措施不一定適合對(duì)等溫室氣體的規(guī)制，如以排放濃度控制為基礎(chǔ)的規(guī)制方式。第二，對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物的控制技術(shù)不一定適用等溫室氣體。對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物(顆粒物、、懸浮微粒、氮氧化物、鉛等)排放通常采取末端控制方式，可以采取“最佳可得技術(shù)”“最佳經(jīng)濟(jì)技術(shù)”，如成熟的脫硫脫硝除塵技術(shù)；而對(duì)控制溫室氣體排放而言，往往缺乏成熟的末端控制技術(shù)如脫碳技術(shù)，即便存在末端控制技術(shù)(如CCS)，但該技術(shù)自身也并不成熟，還談不上商業(yè)化運(yùn)用。即便脫碳技術(shù)成熟了，脫碳之后，碳的處置(碳封存)也是一個(gè)問(wèn)題。第三，通過(guò)諸如“清潔空氣法”等大氣污染防治立法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有溫室氣體排放行為的規(guī)制。傳統(tǒng)空氣污染物伴隨工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生，因此，各國(guó)大氣污染防治法的重點(diǎn)集中于工業(yè)廢氣排放控制。但是溫室氣體的來(lái)源則要廣泛得多，土地利用、土地利用變化和森林所產(chǎn)生的溫室氣體在溫室氣體排放總量中也占相當(dāng)比例。另外，雖然美國(guó)目前通過(guò)判例法將解釋為空氣污染物，并且在《清潔空氣法》下控制溫室氣體排放，但是并不表明這種做法就是控制等溫室氣體排放的最佳選擇。在《大氣污染防治法》下控制溫室氣體排放的做法不足以充分體現(xiàn)控制溫室氣體排放、促進(jìn)低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化在促進(jìn)社會(huì)變革方面的廣度和深度。

當(dāng)然，反對(duì)將溫室氣體排放規(guī)制納入《大氣污染防治法》，并不意味著環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)溫室氣體沒(méi)有任何監(jiān)管權(quán)。溫室氣體排放規(guī)制具體的權(quán)限、制度設(shè)置也應(yīng)當(dāng)考慮在能源相關(guān)領(lǐng)域和其他傳統(tǒng)大氣污染物同為化石燃料燃燒產(chǎn)生的物質(zhì)這一客觀事實(shí)。應(yīng)對(duì)氣候變化的宏觀管理應(yīng)由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)，但是溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度、溫室氣體排放許可制度宜合并到環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，由其負(fù)責(zé)溫室氣體排放方面的信息工作和排放許可工作。這種設(shè)置的目的主要是為了提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，減少因?yàn)樾畔?bào)告、排放許可而給企業(yè)帶來(lái)的過(guò)度負(fù)擔(dān)。

《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》要求“加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)法治建設(shè)”，其中包括對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的修改，也包括制定新的法律和法規(guī)。反思我國(guó)現(xiàn)行與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律，雖然《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律的實(shí)施無(wú)一例外都能產(chǎn)生控制溫室氣體排放的實(shí)際效果，但這些立法都不是以應(yīng)對(duì)氣候變化作為其最主要的目的。反映到各項(xiàng)法律的內(nèi)容中，就是對(duì)與溫室氣體排放源削減和碳匯增加相關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系覆蓋不全面，各種有助于應(yīng)對(duì)氣候變化的措施之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)與聯(lián)系，因而在溫室氣體排放控制以及適應(yīng)因氣候變化而帶來(lái)改變的方面，或者顯得合力不足，或者存在規(guī)范層面的空白。與現(xiàn)行法律在應(yīng)對(duì)氣候變化方面存在諸多不足相對(duì)的是，國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展方面的政策和規(guī)章顯得密集且更具有針對(duì)性。這些政策和規(guī)章所確立的制度措施亟須通過(guò)制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法加以確認(rèn)。這樣不僅可以使具體制度措施形成有機(jī)整體，在應(yīng)對(duì)氣候變化過(guò)程中各安其職，各得其所，各展其長(zhǎng)，各盡其用；并且借由獲得法律層面的權(quán)威，相關(guān)的制度也就更加具備了國(guó)家強(qiáng)制力的保障以及實(shí)施的穩(wěn)定性；同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件中確定自主行動(dòng)目標(biāo)的重要保障，從而樹(shù)立起中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。反之，如果通過(guò)逐個(gè)修改和完善現(xiàn)有的環(huán)境、能源和資源法律，乃至通過(guò)對(duì)個(gè)別制度進(jìn)行單獨(dú)立法的方式來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化則要緩慢得多，而且在短時(shí)間內(nèi)也難以扭轉(zhuǎn)這些制度措施相互之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)的局面，其減緩和適應(yīng)氣候變化的實(shí)際效果也將存在諸多不確定性。因此，建議國(guó)家盡快將“應(yīng)對(duì)氣候變化法”列入立法議程，并加快制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的進(jìn)程。